日前，《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》（中國(guó)人民銀行令〔2020〕第5號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）正式發(fā)布，自2020年11月1日起施行。這標(biāo)志著我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)進(jìn)入一個(gè)嶄新的階段。
《辦法》充分貫徹和體現(xiàn)國(guó)家關(guān)于“建立健全金融消費(fèi)者保護(hù)基本制度”的決策部署，是對(duì)國(guó)務(wù)院相關(guān)要求的細(xì)化和落地。同時(shí)，《辦法》針對(duì)金融消費(fèi)領(lǐng)域的新情況、新問(wèn)題，與時(shí)俱進(jìn)地提出了新的監(jiān)管策略與手段，并配套以相應(yīng)的罰則，因而具有更廣泛優(yōu)越的適應(yīng)性，以及更為有力有效的措施和手段。可以預(yù)見(jiàn)，《辦法》的正式實(shí)施將進(jìn)一步加快建立完善有利于保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的金融監(jiān)管體系。
金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度不斷完善
2008年金融危機(jī)后，加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)成為國(guó)際共識(shí)，也成為我國(guó)金融業(yè)改革的重要內(nèi)容之一。從消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和金融監(jiān)管角度來(lái)看，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了多部專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)及文件。
2013年5月，中國(guó)人民銀行出臺(tái)《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作管理辦法》，初步建立了我國(guó)金融體系消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管框架。2014年，原中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的意見(jiàn)》，則對(duì)于保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)在從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中應(yīng)負(fù)有的提示義務(wù)進(jìn)行了具體規(guī)定。2014年，修訂的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》實(shí)施，首次明確提出銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)在收費(fèi)信息公示、安全保障和風(fēng)險(xiǎn)提示等方面的義務(wù)，并且增加了與消費(fèi)者息息相關(guān)的個(gè)人信息保護(hù)、格式合同條款和其他與金融行業(yè)相關(guān)的規(guī)定。
2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》。這是我國(guó)在金融消費(fèi)者保護(hù)方面首個(gè)綱領(lǐng)性文件，首次提出金融消費(fèi)者的內(nèi)涵，以及金融消費(fèi)者所具有的八大權(quán)益，包括財(cái)產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)、受教育權(quán)、受尊重權(quán)及信息安全權(quán)。2016年12月，人民銀行在其發(fā)布的規(guī)范性文件《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》中，將金融消費(fèi)者定義為“購(gòu)買(mǎi)、使用金融機(jī)構(gòu)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)的自然人”，“金融消費(fèi)者”自此有了明確的規(guī)范定義。
2019年12月，人民銀行基于原規(guī)范性文件，結(jié)合履職過(guò)程中的新需求、新情況、新問(wèn)題，修訂并發(fā)出《金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法（征求意見(jiàn)稿）》。
此次《辦法》的正式發(fā)文，更是標(biāo)志著我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作進(jìn)入全新的發(fā)展階段。
我國(guó)已初步建立了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并在金融供給側(cè)改革的背景下，結(jié)合新形勢(shì)、新情況，在實(shí)踐中不斷豐富并日臻完善。目前，我國(guó)形成了多層次的金融消費(fèi)者保護(hù)法律法規(guī)：以國(guó)家法律、綱領(lǐng)性文件，各金融監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件，金融消費(fèi)者保護(hù)的技術(shù)規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以及涉及到金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的行政規(guī)定及司法解釋?zhuān)鹊?。它們共同?gòu)成了我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律監(jiān)管框架體系，為強(qiáng)化金融消費(fèi)者保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。具體來(lái)說(shuō)：
一是在管理部門(mén)職責(zé)方面，我國(guó)設(shè)立了相應(yīng)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)部門(mén)，以及配套的金融消費(fèi)糾紛解決渠道。人民銀行設(shè)置“金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局”，銀保監(jiān)會(huì)內(nèi)設(shè)“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局”，證監(jiān)會(huì)則設(shè)置“投資者保護(hù)局”。
二是在監(jiān)督管理機(jī)制方面，近年來(lái)，通過(guò)金融監(jiān)管部門(mén)與銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的共同努力，我國(guó)已經(jīng)初步建立起金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)督管理機(jī)制，并使之持續(xù)完善。例如，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管等手段，針對(duì)銀行卡、信貸、理財(cái)、代銷(xiāo)、存款糾紛、收費(fèi)、個(gè)人信息保護(hù)、保險(xiǎn)誤導(dǎo)銷(xiāo)售和理賠、互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)、資本市場(chǎng)中小投資者保護(hù)等領(lǐng)域開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查。
三是在信息披露制度建設(shè)方面，定期披露金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)數(shù)據(jù)，及時(shí)披露監(jiān)管信息，加強(qiáng)部門(mén)間信息共享；引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)披露產(chǎn)品服務(wù)信息，并推動(dòng)相關(guān)披露管理辦法的建立與修訂；組織金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作年度考核評(píng)價(jià)，按季度發(fā)布消費(fèi)投訴情況通報(bào)，加大金融服務(wù)監(jiān)測(cè)力度；將電子化回訪作為與電話(huà)回訪同等的首選回訪方式，利用創(chuàng)新手段與技術(shù)為金融監(jiān)管消除障礙。
四是在糾紛解決機(jī)制方面，我國(guó)已初步建立多層次且行之有效的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的糾紛解決處理機(jī)制與途徑，并不斷豐富和完善相關(guān)的糾紛解決措施手段。其中，糾紛解決的措施包括，建立金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)金融監(jiān)管與司法、仲裁部門(mén)的合作與協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立金融消費(fèi)糾紛訴調(diào)對(duì)接機(jī)制以及非訴第三方調(diào)解試點(diǎn)，開(kāi)通金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)咨詢(xún)投訴熱線，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和考核指標(biāo)。
五是在金融消費(fèi)者教育方面，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與銀行、保險(xiǎn)、證券等金融機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者教育工作極為重視。相關(guān)措施包括：定期、不定期地開(kāi)展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與投資者教育相關(guān)的宣傳教育活動(dòng)，普及金融知識(shí)，倡導(dǎo)健康、理性的金融消費(fèi)觀念；組織編寫(xiě)、出版和發(fā)行各類(lèi)金融知識(shí)普及讀本；通過(guò)網(wǎng)上平臺(tái)及多種渠道普及金融消費(fèi)者教育知識(shí)；推動(dòng)金融消費(fèi)者保護(hù)和投資者教育的常態(tài)化基地建設(shè)，并大力推進(jìn)金融知識(shí)納入國(guó)民教育體系。
某些領(lǐng)域和具體環(huán)節(jié)還待改善
總體上看，在過(guò)去一段時(shí)間中，我國(guó)在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)初步建立起符合國(guó)際法律框架及發(fā)展趨勢(shì)的法律保護(hù)與監(jiān)管體系，對(duì)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益起到一定的保障和促進(jìn)作用。但另一方面，我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)與國(guó)際領(lǐng)先實(shí)踐仍存在一定差距，在某些領(lǐng)域和具體環(huán)節(jié)還存在諸多問(wèn)題，亟待解決和完善。
其一，立法司法方面，我國(guó)尚無(wú)高級(jí)別、專(zhuān)項(xiàng)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律。2014年修訂的“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法”并未針對(duì)金融產(chǎn)品特性提出金融領(lǐng)域針對(duì)性的保護(hù)規(guī)定；2015年國(guó)務(wù)院頒布的綱領(lǐng)性文件更多的是指導(dǎo)性原則，難以作為具體的行為衡量準(zhǔn)則與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。2020年人民銀行最新發(fā)布的《辦法》上升為部門(mén)規(guī)章，雖相較之前的規(guī)范性文件提升了法律層級(jí)，增加、細(xì)化了對(duì)違法違規(guī)行為的罰則，但在立法層級(jí)和約束效力方面仍顯不足。此外，隨著金融科技的迅速發(fā)展，針對(duì)特殊群體和弱勢(shì)保護(hù)，以及金融信息和隱私保護(hù)方面的措施，也亟待納入全面的保護(hù)框架下。
其二，監(jiān)管考核方面，跨產(chǎn)品、跨市場(chǎng)領(lǐng)域的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一性和監(jiān)管協(xié)調(diào)性仍有待加強(qiáng)；監(jiān)管活動(dòng)的預(yù)見(jiàn)性尚需提高，在監(jiān)管科技方面仍有待深入探索和持續(xù)提升；長(zhǎng)效工作機(jī)制仍有所欠缺，需進(jìn)一步提升金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作的有效性。
其三，產(chǎn)品服務(wù)方面，傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)理念還有待提升，新型互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)和金融科技公司等非金融機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)意識(shí)和保護(hù)措施落實(shí)則更加良莠不齊，對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)和金融市場(chǎng)穩(wěn)定造成極為不利的影響。
其四，宣傳教育方面，我國(guó)金融宣傳教育的針對(duì)性和有效性有所欠缺，金融知識(shí)普及尚未納入基礎(chǔ)性的國(guó)民教育體系，宣傳教育的普及性和長(zhǎng)期性有待加強(qiáng)。根據(jù)人民銀行2019年的調(diào)查，我國(guó)金融消費(fèi)者的金融素養(yǎng)還相對(duì)較低。金融消費(fèi)者保護(hù)宣傳教育的手段和方法有待創(chuàng)新，需要利用先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)有效地為消費(fèi)者提供金融教育。
推進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)立法，完善監(jiān)管框架
金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作涉及到法律、監(jiān)管、市場(chǎng)、教育等多個(gè)領(lǐng)域和部門(mén)，并非單一主體可以獨(dú)立完成；因此，無(wú)論是作為責(zé)任主體的金融機(jī)構(gòu)，還是其他有關(guān)部門(mén)，以及金融消費(fèi)者自身，均應(yīng)提升金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)意識(shí)和責(zé)任感，認(rèn)清自身角色和職責(zé)，充分發(fā)揮各自在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作中的不同作用。
第一，法律建設(shè)方面，立法部門(mén)應(yīng)在現(xiàn)有消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法框架基礎(chǔ)上，建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)立法，同時(shí)明確和加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)過(guò)程中違法行為的懲戒力度。社會(huì)公眾需對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的權(quán)益保護(hù)體系有所了解，通過(guò)法律途徑在內(nèi)的多種手段，堅(jiān)決抵制損害自身正當(dāng)金融消費(fèi)權(quán)益的違法行為。
第二，監(jiān)管考核方面，金融監(jiān)管及有關(guān)部門(mén)需持續(xù)完善我國(guó)行為監(jiān)管框架，加強(qiáng)監(jiān)管體系內(nèi)外部的溝通協(xié)調(diào)；利用金融科技手段，提升監(jiān)管科技水平與能力，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的監(jiān)管；促進(jìn)征信體系的建立與完善，加快金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；制定有針對(duì)性的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)傾斜政策和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并建立與之配套的金融考核評(píng)價(jià)體系。金融機(jī)構(gòu)、金融科技公司等市場(chǎng)主體按照法律和金融監(jiān)管要求，完善金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的組織架構(gòu)、公司治理體系以及內(nèi)控管理制度，建立行之有效的考核激勵(lì)機(jī)制，逐步形成有利于金融消費(fèi)者保護(hù)的企業(yè)文化。
第三，產(chǎn)品服務(wù)方面，金融機(jī)構(gòu)、金融科技公司等市場(chǎng)主體需針對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)目標(biāo)，完善金融產(chǎn)品、業(yè)務(wù)與服務(wù)，確保金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作貫穿從客群定位、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、營(yíng)銷(xiāo)推廣等的各個(gè)環(huán)節(jié)；利用數(shù)字化轉(zhuǎn)型的良好契機(jī)，借助金融科技手段，豐富金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)措施；依照金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)的法律和監(jiān)管要求，做好產(chǎn)品、業(yè)務(wù)、服務(wù)的信息披露。金融消費(fèi)者與社會(huì)公眾應(yīng)通過(guò)正規(guī)渠道了解、認(rèn)識(shí)和購(gòu)買(mǎi)金融產(chǎn)品與服務(wù)，深入了解金融產(chǎn)品與業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；選擇匹配自身收入水平和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的金融產(chǎn)品與業(yè)務(wù)；保護(hù)好個(gè)人隱私和金融信息，不聽(tīng)信虛假宣傳，不過(guò)度借貸消費(fèi)，確保資金及賬戶(hù)安全。
第四，宣傳教育方面，國(guó)家有關(guān)部門(mén)可推動(dòng)將金融素質(zhì)教育納入國(guó)民教育體系，加大金融知識(shí)普及宣傳的資金、資源和人員支持力度。建議監(jiān)管部門(mén)或行業(yè)組織牽頭，建立常規(guī)性、系統(tǒng)性、多元化和廣覆蓋的金融消費(fèi)者教育機(jī)制，持續(xù)、廣泛開(kāi)展相關(guān)的教育活動(dòng)。金融監(jiān)管與自律機(jī)構(gòu)做好對(duì)金融機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的宣傳、引導(dǎo)、監(jiān)督，建立和完善長(zhǎng)效工作機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)與金融科技公司等市場(chǎng)主體應(yīng)充分履行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的主體責(zé)任，對(duì)內(nèi)做好員工的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)；對(duì)外加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的宣傳教育，推動(dòng)金融消費(fèi)者的金融知識(shí)普及、金融素養(yǎng)提升。金融消費(fèi)者自身需主動(dòng)增強(qiáng)自身的金融素養(yǎng)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和維權(quán)意識(shí)。此外，需提升社會(huì)監(jiān)督，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)。
